Muhammad Syihabuddin

Sejak diperkenalkan kepada publik pada perubahan ketiga UUD 1945 tahun 2001, Dewan Perwakilan Daerah (DPD) sudah menjadi wacana hangat di perdebatkan publik. Perdebatan itu lebih banyak terletak pada fungsi dan kewenangan DPD; sejauh mana DPD, sebagai lembaga baru di dalam tubuh lembaga parlemen, berperan dalam mengartikulasikan suara-suara dari daerah di pusat dan seluas mana kewenangannya dalam pengambilan keputusan soal legislasi di parlemen.

Ada banyak harapan, terutama dari suara-suara daerah yang sekian lama tenggelam di hadapan kepentingan pemerintah pusat, ketika lembaga DPD diciptakan. Dengan merombak struktur perwakilan Indonesia menjadi dua kamar (bikameral)— dengan posisi DPD sebagai kamar kedua (second chamber) di tubuh parlemen Indonesia—dan meradikalisasi proses pemilihan anggota secara langsung, lembaga DPD diharapkan lebih dari sekedar lembaga perwakilan “pura-pura”. Harapan lain dari kemunculan DPD, terlepas dari kuat atau lemahnya fungsi yang diembannya, adalah kontribusinya dalam menstimulasi secara positif kemajuan demokrasi di Indonesia, terutama keterwakilan suara daerah dalam kebijakan yang berpihak pada warga negara, yang lebih banyak berada di daerah.

Namun dalam perkembangannya, setumpuk harapan yang disematkan kepada para “senator” kita ini tak bisa mewujud karena terbentur oleh ragam aturan yang diciptakan oleh anggota lembaga perwakilan dari partai politik, yang tentu saja tak akan merelakan kewenangannya diambil begitu saja oleh para wakil rakyat dari non partai ini. Meski dibentuk lembaganya, namun dikebiri kewenangan dan fungsinya. Itulah nasib lembaga DPD kita hari ini. Mari kita lihat beberapa pasal dalam UUD yang tak memberi ruang gerak politik bagi anggota DPD untuk memposisikan diri sebagai wakil rakyat secara sempurna. Pertama, pasal 22C UUD 1945, jumlah anggota DPD didesign tidak bisa melebihi sepertiga jumlah anggota DPR. Dalam ketentuan UUD 1945, jumlah anggota DPR 550 orang, maka maksimal anggota DPD 183 orang. Kenyataannya, dengan 128 anggota DPD (empat orang per provinsi), kekuatan suara DPD kurang dari seperempat anggota DPR. Secara kuantitatif, mereka telah didesign untuk “kalah” secara politik dari DPR.

Pertanyaannya adalah, apa filosofi politik yang berada di balik ketentuan anggota DPD berjumlah 1/3 anggota DPR? Jika di masa depan ada penambahan jumlah provinsi di Indonesia, dengan asumsi tiap daerah diwakili 4 orang anggota, masih berlakukah ketentuan 1/3 dari anggota DPR? Kedua, setiap anggota DPR dilengkapi dengan fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan sebagaimana diamanatkan pasal 20A UUD 1945. Untuk menjalankan fungsi-fungsi tersebut, DPR memiliki hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat, ditambah dengan hak mengajukan pertanyaan, menyampaikan usul dan pendapat, serta hak imunitas. Sedangkan DPD, ”hanya” boleh mengajukan dan ikut membahas RUU yang relevan dengan urusan daerah dan dapat melaksanakan pengawasan atas pelaksanaan UU yang terkait dengan daerah, seperti uraian pada pasal 22D UUD 1945. Kendati boleh mengajukan RUU untuk dibahas, sesuai dengan Pasal 43 UU 22/2003 tentang Susduk, DPD tidak memiliki kekuasaan untuk mengawalnya hingga ke tingkat persetujuan. Ketiga, merujuk pasal 22D UUD 1945, masalah yang bisa ditangani DPD dibatasi pada masalah daerah seperti otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah. Memang, untuk kegiatan pengawasan, selain masalah daerah, cakupannya diperluas ke masalah pelaksanaan APBN, pajak, pendidikan, dan agama. Celakanya, hasil pengawasan itu harus diteruskan kepada DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti. Dari uraian pasal-pasal di atas, sangat layak diduga bahwa DPD dari awal telah diformat sebagai lembaga yang secara politis tak bergigi menghadapi wakil-wakil dari partai politik. DPR adalah lembaga parlemen yang memiliki wewenang lengkap, sementara DPD hanya diposisikan sebagai pendamping tugas konstitusional DPR. Dalam hal legislasi, fungsi DPD hanya bersifat penunjang bagi DPR. DPD tidak dapat disebut sebagai legislator seutuhnya. Paling jauh DPD bisa disebut co-legislator. Atau bisa jadi malah bukan co-legislator, karena sifat otonom, sebagai prasyarat menjalankan fungsi legislasi, juga tak dimiliki DPD.Dengan posisi politik yang tak berdaya itu, wajar jika muncul satire bahwa DPD RI hanyalah “aksesori politik” semata di dalam parlemen Indonesia. Kewenangan politik yang berbanding terbalik antar kedua lembaga perwakilan; kewenangan konstitusional yang begitu kuat dan luas di tangan DPR, sementara DPD RI tak memiliki bergaining politik sama sekali, menggambarkan bahwa DPD tak berperan apa-apa, atau meminjam istilah pesantrennya adalah wujuduhu ka adamihi (wujudnya selayak ketiadaannya) di dalam proses legislasi di parlemen. Sering kita saksikan acara-acara DPD hanyalah seremoni politik yang tak memiliki imbas apapun terhadap kualitas suatu produk legislasi.Jika di awal sekali perancangan DPD dimaksudkan untuk memperkuat lembaga perwakilan dengan menerapkan sistem bikameral, maka dalam perjalannya bisa dikatakan bahwa bikameralisme di Indonesia hanyalah bungkus semata. Kenyataan ini juga mengetengahkan kepada kita adanya sebuah anomali dalam sistem parlementariat kita. Hal ini layak ditegaskan karena Indonesia merupakan satu-satunya negara di mana lembaga ”semacam” senatnya dipilih secara langsung, tetapi kewenangannya terbatasi. DPD RI merupakan potret paling relevan dari ketidaklaziman praktek bikameral karena memiliki legitimasi tinggi namun dengan kewenangan yang terbatas. Sebuah lembaga parlementer disebut menganut sistem bikameral, apabila—ini merupakan ciri fundamentalnya—kedua kamar perwakilan tersebut menjalankan fungsi legislasi yang seimbang. Dan hampir semua negara di dunia yang menerapkan sistem ini memberi kewenangan yang hampir-hampir tak beda di setiap kamar di parlemen, atau bahkan kewenangan perwakilan daerah di parlemen lebih kuat, seperti di Amerika Serikat. Jika diperhatikan di Indonesia, DPD RI sama sekali tidak mempunyai wewenang legislasi yang penuh dan otonom. DPD hanya memberikan pertimbangan, usul, ataupun saran, dan DPR tetap memegang kendali pengambilan keputusan. Karena itu, posisi DPD yang bersanding dengan DPR tidak dapat disebut sebagai bikameralisme dalam arti yang wajar. Secara teoritik, sifat bikameralisme terbagi menjadi dua, ‘strong bicameralism’, jika keberadaan dua kamar perwakilan itu relatif sama kuat, dan ‘soft atau weak bicameralism’, jika keduanya tidak sama kuat.

Dengan merefleksikan posisi DPD RI saat ini, maka lembaga perwakilan baru yang diperkenalkan UUD 1945 hasil perubahan itu adalah sebuah format kompromi yang hampir-hampir tercerabut dari akar paradigma teoritiknya. Karenanya, lembaga perwakilan kita ini tidak bisa disebut menganut sistem bikameral sama sekali, dalam pengertian weak bicameralism apalagi strong bicameralism. Bikameralisme, merujuk definisi weak bicameralism yang dirumuskan Arend Lijphart, tetap mengandaikan bahwa sejak awal kedua kamar perwakilan itu—terlepas dari perbedaan wewenang konstitusional yang dimilikinya—mempunyai fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan serta bergabung dalam suatu joint session (sidang bersama) dalam melaksanakan fungsi-fungsi tersebut. Dan inilah sebetulnya permasalahan utama yang mengidap DPD kita.

Mengadvokasi Lembaga DPD

DPD harus diadvokasi dan “diberdayakan” di dalam tubuh parlemen. Pada awal pembentukannya, DPD dirancang agar daerah tidak hanya terwakili oleh lembaga yang mengelola kepentingan daerah di tingkat pusat, tetapi lebih dari itu, untuk meningkatkan peran daerah dalam penyelenggaraan negara. Peran politik DPD harus lebih diorientasikan untuk melibatkan suara dan kepentingan daerah dalam menentukan politik dan pengelolaan negara. Karenanya, keberadaan DPD saat ini harus dimampukan sehingga bisa berperan sebagaimana rancangan ideal pada awalnya. Tumpulnya fungsi dan wewenang DPD hari ini sesungguhnya merupakan sebuah realitas politik yang terjadi di dalam tubuh parlemen sendiri. Justru karena persoalan tersebut bermula dari hal ihwal politik, maka harus ada advokasi dari semua komponen untuk menghentikan pengebirian terhadap fungsi dan kewenangan DPD dan mewacanakan kepada publik bahwa realitas politik ini jangan sampai dianggap sebagai sesuatu yang wajar dan taken for granted.

Advokasi ini juga harus pada level aksi mendorong secara kuat terjadinya perubahan di level perundangan yang mengatur fungsi dan kewenangan DPD dalam kerangka penguatan DPD RI. DPD RI yang kokoh akan berarti memperkuat legitimasi lembaga perwakilan di hdapan publik.

Memperkuat DPD adalah pilihan paling masuk akal, bahkan suatu kelaziman agar lembaga perwakilan kita bisa sesuai dengan napas dan gerak demokrasi di negeri ini. Setidaknya ada beberapa alasan mengapa DPD harus diperkuat. Pertama, persoalan fundamental dalam berbangsa dan bernegara, integrasi bangsa. Hampir semua negara yang memiliki wilayah begitu luas, dengan jumlah penduduk besar, serta di dalamnya terdapat dinamika dari aneka suku dan agama, lembaga perwakilannya menganut sistem dua kamar. Apakah Negara tersebut bentuk kesatuan atau federal, dengan sistem pemerintahan presidensial atau parlementer, itu bukan soal utama. Bikameralisme tidak melulu dipakai oleh negara berbentuk federal, tetapi negara kesatuan yang menerapkan desentralisasi, seperti Indonesia, juga sangat penting menerapkannya. Bikameralisme harus dimaknai sebagai instrumen untuk memperkuat kesatuan negara.

Alasan inilah yang harus pertama kali dikemukakan ketika memperkuat lembaga DPD. Daerah-daerah harus diberi ruang gerak yang lebih luas untuk terlibat dalam penyelenggaraan pemerintah. Dan ini berarti para “senator”nya harus dimampukan secara politik untuk bisa berperan lebih dari sekedar umbul-umbul politik di senayan.

Alasan selanjutnya adalah mempertegas bangunan sistem perwakilan Indonesia. Keberadaan DPR dan DPD secara formal memperlihatkan bahwa lembaga perwakilan menganut sistem bikameral. Namun, keberadaan MPR yang secara struktural organisasional memayungi kedua lembaga tersebut menjadikan lembaga parlemen terlihat berbentuk trikameral. Celakanya, dengan peran legislasi yang begitu luas di tangan DPR, secara politis parlemen Indonesia bersifat unikameral. Ketidakjelasan bentuk parlemen ini harus segera dibongkar. Memperkuat DPD adalah pilihan logis untuk segera keluar dari ketidakjelasan ini. Memperkuat DPD secara otomatis berarti mendorong sistem parlemen kita ke arah bikameralisme murni.

Terakhir, tentu saja memperkokoh sistem checks and balances, mulai dari tubuh parlemen sendiri dan selanjutnya bagi antar lembaga kekuasaan Negara (eksekutif, legislatif, dan yudikatif). Untuk menunjang mekanisme checks and balances ini, hak veto dalam proses legislasi harus dimiliki oleh DPD juga. Merujuk pasal 20 ayat (5) UUD 1945, hanyalah DPR yang memiliki “semacam” hak veto itu. Berbekal hal veto tersebut, terbuka kemungkinan berjalannya sistem double checks, yaitu pembahasan berlapis terhadap setiap produk legislatif. DPD, dalam hal ini, berfungsi sebagai “revising chamber,” yakni mengoreksi segala keputusan DPR dengan harapan adanya kemungkinan setiap produk legislative bisa diperiksa kembali. Dengan itu, proses pengambilan keputusan politik bisa lebih mantab dan matang, sehingga undang-undang yang dihasilkan lebih mengakar dan tepat sasaran dan, tentu saja, terhindar dari bias partisan anggota DPR.

Tentu mengadvokasi DPD bukan perkara mudah. Dibutuhkan kekuatan politik yang besar untuk mendorong lembaga DPD untuk meraih peran politiknya yang lebih besar dan lebih luas. Tugas kita adalah menggedor-gedor pintu hati para legislator di parlemen untuk melakukan sidang perubahan UUD 1545 dengan salah satu agendanya adalah memperkuat DPD RI di lembaga perwakilan republik ini.